Pubblicazioni e Docenze

Relazione sul tema

“Le inchieste giudiziarie sulla sanità pugliese”

Premessa.

Nel capitolo 3° del “Libro bianco sulla sanità”, a cura dell’Istituto per la Promozione dell’Etica in Sanità, si elencano i 12 fattori che favoriscono la corruzione nella “sanità”

- 4 dal lato della domanda sanitaria: debolezza del quadro normativo, asimmetria informativa tra utente e Sistema sanitario, elevata parcellizzazione della domanda sanitaria, fragilità nella domanda dei servizi di cura;

- 8 dal lato dell’offerta sanitaria: forte ingerenza della politica nelle scelte tecnico-amministrative, crescita della sanità privata, scarsa trasparenza nell’uso delle risorse, complessità del sistema, ampi poteri discrezionali nella scelte aziendali e ospedaliere, basso livello di accountability del personale pubblico, bassi standard etici degli operatori pubblici, asimmetria informativa tra Sistema Sanitario e fornitori privati.

Alcuni di tali fattori sono alla base di alcune delle più delicate inchieste giudiziarie condotte dalle Procure della Repubblica nel settore della sanità regionale.

Mi limiterò a richiamare soltanto quelle inchieste in cui le Procure hanno formalmente esercitato l’azione penale ed è iniziata la vera e propri fase processuale innanzi all’Organo giudicante. Solo attraverso la lettura di “addebiti formali”, “in teoria” destinati ad essere riscontrati in decisioni giudiziali, ritengo sia possibile sviluppare un ragionamento teso ad elaborare una mappatura delle aree a maggior rischio.

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1. A) Il fattore di rischio dell’ingerenza della politica nelle scelte aziendali e ospedaliere è alla base delle seguenti inchieste.

A1) Criticità nell’ambito delle nomine dei vertici ASL.

La Procura di Bari nel marzo 2012 ha esercitato l’azione penale nei confronti di decine di imputati per associazione a delinquere finalizzata alla commissione di reati contro la P.A. (abuso di ufficio, concussione, turbativa delle gare di appalto, ecc.), orientando l’esercizio della funzione pubblica degli Uffici delle A.S.L. pugliesi, inserendo ai vertici delle A.S.L. direttori generali di propria fiducia (si badi bene che tali nomine sono strettamente fiduciarie anche se devono ricadere su persone estremamente competenti); i quali in accordo con i referenti politici, nominavano, a loro volta, su indicazione dei referenti politici, come direttori amministrativi e sanitari (secondo livello) e come primari (terzo livello) persone legate all’assessore di riferimento. Il sodalizio era altresì finalizzato a costituire altresì una rete in grado di controllare forniture e gare di appalto che venivano illecitamente pilotate verso imprese collegate con i referenti politici o con le stesse figure apicali delle singole ASL.

Secondo l’impianto accusatorio l’assessore di riferimento era in grado di indurre il direttore generale a nominare un direttore sanitario ed un direttore amministrativo, entrambi “graditi”, e quindi il politico avrebbe potuto esercitare il c.d. metus pubblicae potestatis (e cioè l’indebita pressione psicologica) per effetto del meccanismo di valutazione previsto dall’art. 1 comma 6 d.l. 27.8.1994 convertito in legge 17.10.1994 n. 94 che prevede da parte della G.R. una verifica annuale in ordine ai risultati amministrativi e di gestione ottenuti dai direttori generali delle ASL e delle aziende ospedaliere.

Ad avviso della Procura, sempre attraverso un indebita pressione psicologica esercitata per effetto del suddetto meccanismo di valutazione annuale da parte della G.R. dei risultati amministrativi e di gestione ottenuti dal direttore generale, l’assessore di riferimento poteva orientare anche le nomine dei primari che dipendevano dal direttore generale e dal direttore sanitario (entrambi fiduciari). Questo discorso tuttavia non si attaglia perfettamente a quei casi in cui la nomina del primario della struttura sanitaria non viene fatta in via fiduciaria e diretta dalle figure apicali dell’ASL, ma avviene a mezzo di una selezione pubblica per titoli ed esami operata da una commissione di valutazione che conclude i suoi lavori con l’indicazione di una terna di idonei (al cui interno il direttore generale individua motivatamente la figura primariale). So bene che il direttore sanitario presiede la commissione di valutazione in questione, ma ciò non basta, in assenza dei necessari riscontri probatori, a ritenere l’esercizio di pressioni psicologiche da parte del direttore sanitario nei confronti degli altri componenti della commissione che sarebbero così indotti a non valutare le qualità professionali dei candidati al momento di individuare e proporre al direttore generale la terna di idonei,   

Mi sia consentita una sola osservazione in diritto. La Procura ha ipotizzato in questi casi a carico del p.u. la concussione per induzione (e non per costrizione): il che significa che da parte della Pubblica Accusa, al momento dell’esercizio dell’azione penale, è stata fatta la scelta a monte di contestare la forma meno grave di concussione per induzione. Dopo la riforma dell’art. 317 c.p. con la legge n. 190 del 2012 che ha “spacchettato” la concussione per costrizione da quella di induzione, sarà inevitabile sussumere le condotte contestate, sempre che risultino provate sul piano fattuale, nel delitto di induzione indebita cui all’art. 319quater con inevitabili ricadute sul piano della mitigazione della pena e sul piano dell’accorciamento dei termini prescrizionali.

Stato del procedimento penale: gli imputati attinti dalle più gravi accuse di concussione sono stati rinviati a giudizio; e tuttavia, poiché l’istruttoria dibattimentale si appalesa molto lunga e articolata e poiché i fatti sono datati nel tempo, è concreto il rischio che maturi la prescrizione prima ancora di arrivare ad una decisione giudiziale anche solo provvisoria.

In altri termini oggi tali accuse non hanno trovato conferma in sede giudiziaria, ed è probabile che non trovino mai conferma in una pronuncia definitiva perché, anche se la prescrizione non dovesse maturare nel corso del giudizio di primo grado, quasi certamente maturerebbe nei gradi successivi di giudizio.

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A2) Criticità nell’ambito delle nomine primariali.

- La Procura di Bari nel 2010 esercita l’azione penale un indagine nei confronti di taluni imputati (direttore generale, direttore sanitario, componenti di commissione di valutazione) per una serie di falsi ideologici consumati nel corso della selezione pubblica per il conferimento dell’incarico quinquennale di direttore medico (terzo livello) della Struttura Complessa. Secondo l’impianto accusatorio tutti i falsi sarebbero stati commessi al fine di far conseguire la nomina a persona “gradita” agli stessi vertici ASL e a taluni esponenti politici locali, prescindendo totalmente da ogni valutazione di merito. Si giunge ad ipotizzare tale addebito sulla scorta di intercettazioni telefoniche e perquisizioni di pen-drive in uso ad un candidato in cui vengono rinvenuti sia i file contenenti le bozze delle delibere ASL che annullavano la precedente selezione pubblica per irregolarità formali e la rinnovavano convocando i commissari; sia i file contenenti i verbali della Commissione con l’esame dei titoli e relativi giudizi.

Il presente procedimento “sfiora” alcuni politici locali che non saranno mai formalmente indagati. La particolarità di questo procedimento sta nel fatto che la Procura di Bari, a differenza di quello precedente a carico di figure politiche, non ipotizza reati di abuso di ufficio a carico dei direttori dell’ASL e dei membri della commissione, ma si limita a contestare condotte di falso ideologico.

Stato del procedimento penale: il giudizio con rito immediato (e quindi in assenza di udienza preliminare) è iniziato a fine 2010, ma le accuse ipotizzate non hanno trovato conferma in una decisione giudiziale (neanche di primo grado). E anche in questo caso, trattandosi di falsi ipoteticamente commessi nel 2007, anche ove fosse dimostrata la sussistenza degli addebiti, è concreto il rischio che si addivenga ad una declaratoria di prescrizione già in primo grado e quindi le accuse potrebbero non trovare conferma in una decisione giudiziale (neanche provvisoria).

- La Procura di Bari ha esercitato poi l’azione penale nel giugno 2012 per il reato di abuso di ufficio a carico di un dirigente ASL e di un esponente politico per aver con apposita delibera illegittimamente riaperto i termini per la presentazione delle domande per il conferimento dell’incarico di Direttore di altra Struttura Complessa; ad avviso della Procura la riapertura era tesa a favorire illegittimamente uno dei candidati che non aveva in precedenza presentato domanda di partecipazione alla selezione pubblica.

Stato del procedimento penale: gli imputati sono stati giudicati con rito abbreviato e sono stati assolti con formula piena perché il G.U.P. ha escluso la sussistenza della violazione di legge assumendo che la riapertura dei termini in una procedura che prevede una selezione per titoli ed esami, all’esito della quale deve essere individuata una terna di idonei, non è una decisione contraria all’interesse pubblico nel momento in cui si accerta che sono state presentate solo tre domande. In effetti tale decisione di riaprire i termini era dettata dalla necessità di ampliare la platea dei possibili contendenti in modo da garantire, nella fase della selezione, la possibilità di scelta tra professionalità di livello elevato.

Un dato certamente accomuna il procedimento del 2010 per concussione e abuso di ufficio, il procedimento del 2007 per falso ideologico e quello del 2012 per abuso di ufficio: l’accusa, pur muovendo dalla contestazione di fattispecie di reato radicalmente diverse, ha cercato di dimostrare che la nomina direttori sanitari, dei direttori scientifici e dei primari –in taluni casi- prescinde dalle caratteristiche e capacità professionali di coloro che partecipano alle selezioni pubbliche, perché le nomine sono decise “a tavolino” (va però ribadito che, in relazione al procedimento del 2012 per abuso di ufficio, l’ipotesi accusatoria non ha trovato conferma nella sentenza del G.U.P.).  

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1. B) Altro fattore di rischio di corruzione è la crescita della sanità privata ed il conseguente affidamento ai privati di porzioni sempre crescenti di sanità pubblica.    

Tale criticità è alla base di altro procedimento penale in cui la Procura di Bari ha chiesto nell’ottobre 2012 il rinvio a giudizio di decine di imputati (nonché di talune società per gli illeciti amministrativi previsti dal d.lgs. 231/2001) per reati di abuso di ufficio, falso ideologico, truffa, corruzione asseritamente commessi nel corso di procedure di accreditamento istituzionale di strutture sanitarie e socio-sanitarie ovvero nel corso di procedure tese al rilascio dell’autorizzazione all’esercizio di attività sanitaria.

Secondo l’impostazione accusatoria numerose strutture sanitarie sono state autorizzate dalla G.R. all’esercizio dell’attività sanitaria in assenza dei requisiti strutturali e organizzativi che sarebbero stati invece falsamente attestati dai funzionari ASL al momento del sopralluogo prodromico al rilascio dell’autorizzazione. In relazione ad alcuni presidi sanitari si è posto il problema del mancato completamento delle opere murarie, o degli impianti antincendio, elettrico, idrico-sanitario, di climatizzazione (e quindi la Procura ha messo in dubbio la veridicità del parere definitivo di agibilità).

In altri presidi ancora, tutti gli impianti elettrico, antincendio ecc. erano stati realizzati, ma il personale sanitario non era stato formalmente assunto ed inserito nel libro matricola. Sicchè, ad avviso della Procura, con riferimento solo a tali ultimi presidi, sussisterebbero i requisiti strutturali, ma difetterebbero quelli organizzativi.

Ancora la Procura contesta a taluni presidi sanitari, già autorizzati all’esercizio dell’attività sanitaria, la mancanza di requisiti tecnologici, strutturali e organizzativi prescritti dal R.R. n. 3 del 2005.

Stato del procedimento penale. All’udienza preliminare il G,U.P. sia in sede di abbreviato sia in sede di trattazione dell’udienza preliminare ha assolto quei funzionari ASL che hanno rilasciato il parere prodromico all’esercizio dell’attività sanitaria da parte di quei presidi che erano dotati dei requisiti strutturali e tecnologici.

Al contrario, il G.U.P. ha disposto il rinvio a giudizio dei funzionari chiamati a rispondere per le presunte false attestazioni in merito alla sussistenza dei requisiti strutturali, tecnologici e organizzativi necessari per l’accreditamento istituzionale. Il processo è alle battute iniziali.

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1. C) Altro fattore di criticità evidenziato nel rapporto ISPES è la c.d. “infungibilità perché permette di bypassare le procedure ad evidenza pubblica” nel momento in cui l’ASL deve acquistare farmaci, dispositivi medici, altri prodotti sanitari di consumo ed attrezzature.

Tutte le Procure della Repubblica del Distretto di Bari e Lecce hanno aperto diversi fascicoli di indagine sulla regolarità delle procedure di acquisto di bene e servizi da parte delle ASL provinciali.

Nel corso di tali investigazioni è stato riscontrato in particolare il ricorrente utilizzo dell’attestazione di infungibilità da parte del Direttore medico ai fini del successivo approvvigionamento. Ci riferiamo all’attestazione della mancanza di alternativa diagnostica, terapeutica o tecnica rispetto a taluni dispositivi medici o apparecchiature sanitarie che costituisce la premessa per acquistare con semplice procedura negoziata, senza previa pubblicazione di un bando di gara. E’ evidente che il soggetto preposto all’attestazione di infungibilità acquisisce un potere senza controllo.

La criticità connessa alle attestazioni di infungibilità è alla base di due importanti inchieste giudiziarie:

C1) In una prima inchiesta, la Procura di Bari, all’esito di accertamenti condotti dalla G.d.F. e di numerose intercettazioni telefoniche ed ambientali, in data 3.11.2010 ha esercitato l’azione penale nei confronti di 3 imputati per i reati di corruzione, falso ideologico e turbativa d’asta in quanto il Direttore dell’U.O. di Neurochirurgia avrebbe “orientato” gli acquisiti di materiale protesico e sanitario verso talune aziende riconducibili ad un unico contesto familiare.

In estrema sintesi si ipotizza a carico del Direttore dell’U.O. il reato di corruzione e turbativa d’asta per avere accettato numerose utilità (pagamento di titoli di viaggio e di soggiorni in diverse località italiane ed estere per sé e per i propri familiari, l’uso di autovetture, nonché la disponibilità di autista, il pagamento di generi alimentari, montaggio condizionatori, installazione del ricevitore SKY presso la propria abitazione) e per aver in contropartita sottoscritto una nota indirizzata al dirigente dell’Area patrimonio nella quale, omettendo ogni valutazione comparativa tra i prodotti offerti da altre ditte, indicava idonei e rispondenti ai requisiti richiesti dalla normativa di settore, al fine dell’approvvigionamento di materiale protesico e sanitario, solo quelli offerti dalla ditta “favorita”.

La Procura contesta inoltre al predetto Direttore di U.O. il compimento di altri atti contrari per aver violato la L.R. nr. 40 del 31.12.2007 (art. 3 comma 26) e la L.R. nr.1 del 19.02.2008 (art.5 comma 1), posto che avrebbe impiantato il dispositivo medico prescelto, senza avere operato una previa comparazione di quel dispositivo con altri dispositivi, così attestando falsamente che i dispositivi - già impiantati - fossero caratterizzati dai requisiti dell’infungibiIità e/o insostituibilità; è risultato poi dalle indagini che solo a fornire quei dispositivi “infungibili” era sempre la stessa ditta.

Stato del procedimento penale. All’esito dell’udienza preliminare, il G.U.P. presso il Tribunale di Bari ha disposto il rinvio a giudizio dei tre imputati. E’ in corso l’istruttoria dibattimentale. Anche in questo caso, poiché i fatti sono datati nel tempo (2007.2008), avendo la Procura mosso addebiti di corruzione (la cui cornice edittale è inferiore a quella di altri più gravi reati in danno della Pubblica Amministrazione), è probabile che maturi la prescrizione già in primo grado e quindi le accuse testè richiamate potrebbero non trovare mai conferma in alcuna decisione giudiziale, neanche provvisoria.

In sede penale, la circostanza che la prescrizione maturi dopo la sentenza di primo grado di condanna non è di poco momento. In effetti, ai sensi dell’art. 578 c.p.p., quando nei confronti dell’imputato è stata pronunciata sentenza di condanna al risarcimento dei danni in favore della costituita parte civile, il giudice di appello o la corte di cassazione, nel dichiarare estinto il reato per la prescrizione maturata nelle more (ad empio nel passaggio dal primo al secondo grado di giudizio o dal secondo grado a quello di legittimità), decidono sull’impugnazione ai soli effetti civili. Sicchè il giudice, in presenza di una parte civile, anche ove si maturata la prescrizione, è tenuto a delibare il merito delle accuse motivando sulla loro eventuale sussistenza. Quando invece la prescrizione matura già in primo grado, il Tribunale non può e non deve entrare nel merito delle accuse e delle eventuali responsabilità penali; in tal caso si limita a motivare succintamente e con frasi di stile tese unicamente ad escludere che dalle emergenze processuali emerga “in modo evidente” la non sussistenza del fatto (vedi art. 129 comma 2 c.p.p.).

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C2) La questione dell’infungibilità è alla base di una seconda inchiesta penale in cui il Direttore di una Clinica, attraverso la falsa attestazione che i dispositivi medici fossero caratterizzati dai requisiti di infungibilità e/o insostituibilità, orientava gli ordinativi di acquisto verso la solita ditta che, secondo l’impianto accusatorio, si intendeva “favorire”.

Per tali fatti, la Procura di Bari ha esercitato l’azione penale in data 12.7.2012.

Anche in questo procedimento l’accusa mossa al pubblico ufficiale è quella di aver ricevuto o accettato le seguenti utilità (l’elargizione di costose “regalie” in occasione delle festività di fine anno, il pagamento di taluni soggiorni) e di aver in contropartita fatto in modo che gli acquisiti dei dispostivi medici da parte della U.O. convergessero verso la ditta “favorita”, attestando falsamente l’infungibilità e/o insostituibilità dei dispositivi protesici. Tramite tali false attestazioni, il Direttore dell’U.O di Ortopedia avrebbe sistematicamente omesso la comparazione dei costi dei suddetti dispositivi con altri prodotti aventi caratteristiche tecniche e finalità similari ed avrebbe poi impedito alla stessa P.A. di effettuare utilmente analoghe verifiche, in considerazione del fatto che l’attestazione sarebbe stata redatta dopo l’avvenuto impianto.

Stato del procedimento penale. All’esito dell’udienza preliminare. il G.U.P ha disposto il rinvio a giudizio degli imputati che sono chiamati a difendersi dalle accuse di corruzione. i tutti gli imputati cui vengono ascritti reati riconducibili alla gestione della sanità pugliese.

Il dibattimento è appena iniziato; anche queste accuse di corruzione riguardano fatti risalenti al 2008 e quindi è probabile che maturi la prescrizione prima che tutti gli addebiti possano trovare conferma in una decisione giudiziale, seppur non definitiva.

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1. D) Criticità emerse nell’ambito della PROCUREMENT: “turbativa di gare pubbliche pilotate verso ditte gradite” o espletamento di “gare non necessarie” o “procedure non corrette”

Numerosi sono i procedimenti penali che hanno fatto emergere forti criticità nel settore degli appalti in materia sanitaria.

D1) Per la molteplicità e “serialità” degli episodi di turbativa tesi a “pilotare” all’aggiudicazione in favore di ditte “predeterminate” si segnala un procedimento avviato dalla Procura di Brindisi che nel febbraio 2014 ha esercitato l’azione penale nei confronti di 13 imputati (molti altri hanno patteggiato la pena in sede di indagini preliminari e prima dell’esercizio dell’azione penale) per circa 50 capi di accusa (in gran parte incentrati sulla turbativa delle gare pubbliche bandite dall’A.S.L. di Brindisi).

Tramite intercettazioni telefoniche ed ambientali nonché tramite servizi di appostamento e controllo a distanza da parte degli Ufficiali di Polizia Giudiziaria è emersa l’esistenza di un sodalizio criminoso costituito da pubblici ufficiali e amministratori di società aggiudicatrici che si adoperava per la manomissione delle buste contenenti le offerte economiche presentate dalle imprese partecipanti alle gare.

In particolare, stando all’editto accusatorio, il direttore dell’Area Tecnica, con la complicità dei componenti della commissione di gara, aprivano fraudolentemente, avvalendosi delle prestazioni manuali esecutive di un collaboratore del direttore, le buste contenenti le offerte economiche presentate dalle varie imprese ammesse alla gara e, dopo averne rilevato la entità ed il valore ed averne comunicato il contenuto ai responsabili della ditta che si intendeva favorire, richiudevano i plichi con accorgimenti tali da non consentire una immediata rilevazione della manomissione. E sostituivano, infine, l'offerta economica originariamente presentata dalla società favorita con   una nuova offerta più conveniente tale   da garantirle l'aggiudicazione.

In conseguenza di tali condotte di manomissione, la Procura ha altresì contestato reati di falso ideologico con riguardo alla redazione dei verbali delle commissioni di gara in cui sarebbero stato attestato, contrariamente al vero, di avere proceduto all'apertura delle buste sigillate contenenti le offerte economiche, ammesse alla gara; di aver constatato che l’offerta economicamente più vantaggiosa era stata prodotta dalla ditta “favorita”.

Stato del procedimento penale: il dibattimento è in corso, ma non è ancora iniziata l’istruttoria dibattimentale. Avendo la Procura contestato fatti ormai risalenti nel tempo sia fatti più recenti, è probabile che in relazione ai primi maturerà la prescrizione prima che le accuse di turbativa d’asta siano confermate in una sentenza di primo grado.

Si fa comunque presente che uno degli imputati (in particolare colui che era addetto alla materiale operazione di apertura dei plichi con il taglierino) ha chiesto di essere giudicato con rito abbreviato ed è stato condannato e quindi l’ipotesi accusatoria, almeno in questo caos, è stata positivamente accertata. Per completezza va aggiunto che tale imputato ha comunque proposto appello avverso la sentenza di condanna

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D2). Con riferimento a criticità nel senso di espletamento di gare “orientate” e svoltesi secondo “procedure non corrette”, si segnala l’avvio di un procedimento penale da parte della Procura di Bari che, nel novembre 2012, esercita l’azione penale per una ipotizzata la turbativa di due gare bandite dall’A.S.L. per la fornitura di TAC e RMN (importo di aggiudicazione pari a circa 3 milioni di euro).

Stando all’editto accusatorio, due funzionari, facenti parte delle commissioni preposte alla valutazione delle offerte economiche e tecniche, avrebbero turbato le 2 gare, attribuendo alal ditta “favorita”, senza alcuna motivazione del giudizio numerico espresso - veniva assegnato un punteggio elevato, non giustificato in relazione alle caratteristiche degli impianti offerti (i prodotti offerti dalle altre ditte partecipanti avevano, con riguardo ai parametri richiesti dal bando e dal disciplinare di gara, caratteristiche prestazionali migliori rispetto a quelle che avevano i prodotti offerti dalla ditta favorita.

La Procura ha inoltre contestato un episodio di corruzione, connesso all’espletamento di queste 2 gare, posto che il p.u. avrebbe percepito una imprecisata somma in contanti quale corrispettivo per compiere atti contrari consisti nell’attribuire all’offerta economica presentata dalla ditta favorita (il cui procuratore legale sarebbe il privato corruttore) un ingiustificato punteggio massimo superiore rispetto a quello assegnato alle altre imprese partecipanti in assenza di motivazione e senza rilevare l’anomalia dell’offerta che andava pertanto sottoposta a verifica.

Stato del procedimento penale: al termine dell’udienza preliminare, il G.U.P. ha disposto il rinvio a giudizio dei tre imputati. L’istruttoria dibattimentale non è ancora iniziata e trattandosi di un episodio di turbativa e corruzione risalente al 2008, è concreto il rischio che maturi la prescrizione prima che le relative accuse trovino conferma in una pronuncia giudiziale.

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D3) La Procura di Bari ha inoltre ipotizzato un episodio di turbativa piuttosto “singolare” in cui, in occasione dell’acquisto di testiere di letto in alluminio con procedura negoziata, i funzionari dell’ASL “simulavano” una gara chiedendo la presentazione di offerte a due aziende che non commercializzavano la detta testiera nonché fingendo di invitare una terza società che invece non riceveva alcun invito, così consentendo alla ditta che si intendeva “favorire” di aggiudicarsi la fornitura senza alcuna forma di concorrenza ed al prezzo più conveniente non per l’ASL appaltante, ma al prezzo più vantaggioso per la ditta privata.

Stato del procedimento penale. Per tale fatto, risalente al gennaio 2009, la Procura di Bari esercita l’azione penale nel luglio 2012; gli imputati sono stati rinviati a giudizio, ma il dibattimento è da poco iniziato e anche su questo procedimento, vista la datazione dei fatti, incombe il rischio della prescrizione.  

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D4) La Procura di Bari ha altresì esercitato l’azione penale in data 30.3.2012 nei confronti di alcuni imputati per la turbativa di una gara pubblica indetta dall’ASL di Bari nel 2008 per il servizio triennale di raccolta, trasporto e smaltimento dei rifiuti speciali prodotti dalle strutture sanitarie di afferenza alla medesima stazione appaltante.

In estrema sintesi la Procura ipotizza che i componenti della commissione di gara, preposta alla valutazione delle offerte tecniche ed economiche, presentate dalle imprese partecipanti, avrebbero turbato la regolarità della gara, rivelando ai rappresentanti della ditta “gradita” il punteggio attribuito alle offerte tecniche, consentendo a tale ditta di sostituire l’originaria offerta economica con altra offerta di importo più basso. E ciò al fine di consentire alla ditta “favorita” di conseguire un punteggio più alto con riguardo all’offerta economica in modo da compensare il più basso punteggio attribuito all’offerta tecnica (di cui anticipatamente era venuta a conoscenza); e così facendo permettevano l’aggiudicazione definitiva della gara in favore della società “gradita”.

Stato del procedimento penale. Per tale episodio di turbativa e rivelazione di segreto di ufficio, il dibattimento è alle battute iniziali; trattandosi di fatti risalenti al 2008 che si sono protratti nel 2009, è presumibile che si giunga ad una sentenza di merito (di condanna o di assoluzione prima che maturino i termini di prescrizione).

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D5). Un’inchiesta giudiziaria che avrebbe fatto emergere un caso di “gara non necessaria” ha avuto ad oggetto la fornitura di 100 tavoli operatori da destinare alle sale operatorie del Di Venere per un importo superiore a 500 mila “in assenza di qualsiasi valutazione di opportunità dell’acquisto e di qualsiasi valutazione in ordine alla congruità del prezzo pagato in rapporto al valore reale del bene acquistato”.

La Procura ipotizza inoltre che a fronte di tale aggiudicazione, alcuni pubblici ufficiali avrebbero ricevuto chi il pagamento di costosi soggiorni, la promessa di “una promozione” mediatica della propria immagine attraverso quotidiani locali, chi prestazioni seaauli e somme in contanti.

D6). Un ulteriore caso di “gara non necessaria” (in quanto priva di qualunque di utilità per la P.A.) sarebbe emerso da altra inchiesta della Procura di Bari in relazione alla fornitura (richiesta dall’ASL di Bari) di strumentario chirurgico e materiale chirurgico superiore a 100.000 euro che viene aggiudicata ad una ditta “gradita” “in assenza di qualsiasi valutazione di opportunità dell’acquisto (non richiesto da alcun sanitario), di qualsiasi valutazione di tipo comparativo con altre società venditrici di quello strumentario sotto il profilo della qualità e del prezzo del prodotto”.

Stato del procedimento penale. Per tali fatti, risalenti al 2008, la Procura di Bari esercita l’azione penale nel luglio 2012; gli imputati sono stati rinviati a giudizio, ma il dibattimento è da poco iniziato e anche su questo procedimento, vista la datazione dei fatti, incombe il rischio della prescrizione.

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1. E) Secondo il rapporto ISPES, altro fattore di corruzione nella sanità consiste nella “scarsa trasparenza nell’uso delle risorse pubbliche e bassi standard etici degli operatori pubblici”

Quasi tutti i procedimenti penali sopra citati dimostrerebbero in generale la scarsa trasparenza ricorrenza seriale di tale fattore.

Emblematico è un procedimento penale aperto dalla Procura di Bari per peculato contestato a talune figure apicali dell’ASL di Bari per il cattivo utilizzo di fondi pubblici che sarebbero stati impiegati, secondo l’impianto accusatorio, per finalità esclusivamente private. In effetti la Procura ipotizza che risorse pubbliche sarebbero state impiegate per remunerare un sedicente investigatore privato impegnato nella ricerca di microspie installate da Ufficiali di P.G. su ordine della Procura di Bari.

Anche per tali fatti la Procura ha esercitato l’azione penale nel 2010.

Stato del procedimento penale. Il dibattimento è alle battute finali e poiché i termini di prescrizione del peculato sono non inferiori a 10 anni (oltre i prescritti aumenti per eventi interruttivi), si arriverà ad una pronuncia nel merito da parte del Tribunale (di assoluzione o di condanna) prima che maturino i termini di prescrizione.

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1. F) Criticità rilevate nel “Settore Farmaceutico”: comparaggio, prescrizioni fasulle, prescrizioni non necessarie, corruzione, truffa e associazione a delinquere.

Il principale procedimento penale avente ad oggetto tali criticità è stato il c.d. “Processo Farmatruffa” aperto dalla Procura di Bari che nel giugno del 2008 riuscì ad ottenere il rinvio a giudizio di 101 imputati.

Al contrario della gran parte dei procedimenti penali surriportati (che non sono stati definiti, neppure con una sentenza di primo grado), le accuse mosse nel c.d. processo Farmatruffa sono state positivamente riscontrate in numerose sentenze di patteggiamento nonché in una voluminosa sentenza di merito (di 1.236 pagine) emessa dal Tribunale all’esito di una lunga istruttoria dibattimentale condotta a “tappe forzate”.      

In effetti, il Tribunale ha accertato l’esistenza di un sistema articolato di associazioni per delinquere formate da medici convenzionati, farmacisti, informatori scientifici, dirigenti e funzionari di case farmaceutiche, finalizzate alla commissione di reati di corruzione, truffa e falso con l’unico fine di incrementare la commercializzazione di farmaci non necessari a ignari pazienti. Secondo il tribunale, tale sistema realizzava l’arricchimento dei medici i quali, a titolo di corrispettivo di prescrizioni fasulle, ricevevano dalle case farmaceutiche una mercede illecita; con tutta evidenza l’incremento della commercializzazione dei prodotti farmaceutici procurava l’indebito arricchimento delle stesse case farmaceutiche che vedevano lievitare artificiosamente il loro fatturato.

La creazione di tale meccanismo truffaldino faceva, in parole povere, guadagnare tutti: i medici che gonfiavano le prescrizioni, i farmacisti che ottenevano dalle ASL provinciali cospicui rimborsi e da ultimo le case farmaceutiche, cui i farmacisti finivano per ordinare quantitativi crescenti di prodotti farmaceutici. L’unico soggetto che ci rimetteva pesantemente era la Regione che, tramite le ASL di riferimento, rimborsava milioni di euro alle singole farmacie (il danno fu stimato dalla Procura, con molta approssimazione in difetto, in oltre 6 milioni di euro).

Dalle indagini è poi emerso che buona parte di questi farmaci non solo erano frutto di una iperprescrizione (nel senso che il farmaco prescritto veniva somministrato al paziente in misura eccedente alle sue esigenze terapeutiche) ma addirittura erano frutto di prescrizioni false (nel senso che il farmaco non veniva somministrato al paziente e veniva smaltito, talvolta anche nei cassonetti della spazzatura).        

La sentenza di condanna di primo grado che aveva comminato pene pesanti ai soggetti ritenuti responsabili di tali reati, fu appellata da tutti gli imputati. E nel giudizio di secondo grado, la Corte di appello ha dichiarato nei confronti di quasi tutti gli imputati appellanti il non doversi procedere in ordine a tutti i reati ascritti in quanto estinti per intervenuta prescrizione, revocando altresì le condanne al pagamento delle provvisionali che erano state pronunciate dal giudice di prime cure in favore di alcune parti civili (tra cui la Regione Puglia). A quest’ultima tuttavia il danno patrimoniale è stato parzialmente ristorato a seguito dell’incameramento delle somme che furono versate –a titolo di risarcimento danni- dalle case farmaceutiche che patteggiarono le accuse loro mosse ai sensi del d.lgs. 231/2001.

In quella circostanza, la Procura pretese, nel rispetto di quanto previsto dall’art. 17 del d.lgs. 231/2001, il parziale ristoro dei danni patrimoniali da parte delle case farmaceutiche al fine di evitare che, anche in sede di patteggiamento, fosse comminata una sanzione interdittiva.

Dopo il passaggio in giudicato della sentenza di prescrizione nei confronti della gran parte degli imputati (alcuni infatti hanno proposto ricorso per cassazione avverso al sentenza di appello), la Procura contabile ha avviato o comunque ripreso le azioni erariali nei confronti di medici convenzionati e farmacisti, motivando le relative azioni di responsabilità proprio sulla scorta della monumentale sentenza di condanna di primo grado (sebbene, come già detto, riformata in sede di appello).

Bari 10 dicembre 2014

Avv. Francesco Marzullo